معاونت اقتصادی مرکز بررسی‌های استراتژیک
دکتر سعید سیدحسین‌زاده یزدی
هدف از این نوشتار نقد شیوه تحلیل و چارچوب سیاست‌گذاری یارانه انرژی در ایران است. مقصود از سیاست‌گذاری، فرآیندی است که در آن شخص در یک موقعیت تصمیمگیری ابتدا به شناسایی بدیلهای مختلف از موضوع میپردازد و بعد به انتخاب بهترین گزینه مبادرت میورزد. با مرور سیاستهایی که دولتهای مختلف برای اصلاح و بهبود یارانه های انرژی در اقتصاد دارند، می‌توان پنج خطای مشترک از سیاستهای آنها برداشت ;vn که به نظر میرسد عدم اصلاح آن، موجب عقیم ماندن و به ثمر نرسیدن سیاستگذاریهای دولتهای مختلف خواهد شد. برای جلوگیری از کلی شدن بحث، تمرکز اصلی نقد این یادداشت، گزارشهای سازمان برنامه و بودجه در خصوص یارانه انرژی است.[1]
مهمترین نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی در ایران را می‌توان در پنج محور خلاصه کرد: تعریف و نحوه محاسبه یارانه پنهان، ابهامات وارد بر اهداف اصلاح یارانه انرژی، چهارچوب تحلیلی و گسترهی سیاست‌ها، سازوکارهای توزیع یارانه انرژی و اولویت بندی اهداف و سیاست‌ها. این نقدها را می‌توان عنوان خطاهای رایج سیاست‌گذاری یارانه انرژی در ایران نامید.
یکی از خطاهای عمده، اغراق در نحوه محاسبه یارانه انرژی است. یارانه پنهان معمولاً به عدم النفع یا هزینه فرصت از دست رفته دولت به دلیل فروش کالاهای تولیدی در داخل کشور به قیمت پایینتر از قیمت قابل فروش در خارج کشور تعریف شده و با درنظر گرفتن نرخ ارز بازار آزاد به عنوان ملاک محاسبه، محاسبه می‌شود. این در حالی است که نه قیمت تمام شده انرژی در کشور به طور دقیق محاسبه شده، نه تمام انرژی‌های تولیدی کشور قابل صادرات به خارج است و نه نرخ ارز بازار آزاد ملاک دقیقی از وضعیت اقتصادی کشور است. از سویی اگر بنا بر هزینه فرصت است، تمام هزینه فرصتها و زیانهایی که دولت با کاهش ارزش پول به معیشت مردم وارد کرده و موجب کوچک شدن سفره آنان شده نیز باید در محاسبات وارد شده و این عدمالنفع بایستی دوطرفه باشد. پیشنهاد می‌شود با توجه به اهمیت بسزای دادهها و اطلاعات اولیه برای سیاست‌گذاری، پژوهشهایی به منظور محاسبه یارانه پنهان انرژی با روشهایی متفاوت از روش شکاف قیمتی صورت گیرد و نتایج آن در اختیار سیاس گذاران و متولیان امر قرار گیرد. حداقل نتیجه حاصل از این پژوهشها جلوگیری از ایجاد اغراق در تحلیل و نحوه محاسبه یارانه انرژی است. در نهایت پیشنهاد می‌شود محاسبه قیمت تمام شده واقعی بر مبنای هزینه‌های داخل کشور صورت گرفته و برای محاسبه یارانه پنهان انرژی مبنا قرار گیرد.
دومین خطا این است که اهداف متعددی برای بهبود یارانه انرژی ذکر می‌شود: نظیر ایجاد عدالت و رفع نابرابری، ایجاد کارآیی انرژی، رفع ناترازی بودجه و مبارزه با قاچاق. این در حالی است که اولاً در عرصه سیاست گذاری شاخصی برای رتبهبندی اهداف ارائه نشده است. ثانیاً در برخی اهداف مانند عدالت، غالباً به معنایی سطحی از عدالت (مانند توزیع مساوی) بسنده کرده و معیارها و شاخصهای توزیع عادلانه یارانه انرژی از منظر اسلام تدوین نشده است. در مورد هدف کارآیی، نقش‌ها و وظایف قانونی دولت در بهبود کارآیی انرژی نادیده گرفته شده است: تکنولوژی پایین خودروی انحصاری داخلی، فرسودگی ناوگان دیزلی، عدم حمایت از سوختهای جایگزین بنزین نظیر CNG و LNG و عدم توسعه حمل و نقل عمومی. رفع هر کدام از این مسائل به نوعی می‌تواند به کاهش مصرف بنزین و گازوئیل منجر شود. اما از آنجا که دولتها معمولاً سهلالوصولترین راه‌ها را انتخاب می‌کنند و در اجرای این راه‌ها به سراغ ذینفعان پرنفوذ نیز نمیروند، مهمترین روش برای بهبود کارآیی انرژی و جلوگیری از قاچاق را «آزادسازی قیمت‌ها» قرار دادند. این در حالی است که آزادسازی قیمت لزوماً منجر به بهبود استفاده انرژی نمیشود و به ماهیت انحصاری صنعت، تنوع آن و انرژی بر بودن آن و نیز کشش قیمتی آن بر می‌گردد. در برخی موارد امکان افزایش کارآیی به صورت محدود وجود دارد، اما اثرات جانبی آن نظیر کاهش تولید، بیکاری و فشار بر خانوار در صنایع انحصاری وجود دارد و یا در برخی موارد امکان افزایش کارآیی وجود دارد، اما وجود مافیای قدرتمند در صنایع پتروشیمی و نیروگاه‌ها مانع از افزایش کارآیی می‌شود. از سوی دیگر از آنجا که انرژی تا حدی جزء کالاهای ضروری محسوب می‌شود، کم کشش بوده و مقدم بر هرگونه اصلاح قیمتی لازم است، ایجاد سوختهای جایگزین و ارتقاء تکنولوژی تجهیزات صورت گیرد تا سیاست اصلاح قیمتی بتواند مؤثر باشد. در غیراین صورت تنها نتیجه اصلاحات، شوک قیمتی و انتظارات تورمی عمدتاً برای دهکهای پایین درآمدی و در ادامه برگشت مصرف انرژی به حالت اولیه خواهد بود. یکی دیگر از اهداف مطرح شده در خصوص آزادسازی یارانه انرژی، رفع ناترازی بودجه و ابزاری در جهت تأمین کسری بودجه پایدار است، این در حالی است که یارنه انرژی که جزء انفال می‌باشد، برای تحقق اهداف خاصی در اختیار حاکم جامعه اسلامی است و دولت می‌تواند از طرق دیگری نظیر مالیات درآمد خود را تأمین نماید.
سومین خطا آن است که انرژی را مانند کالاهای مرسوم و روزمره زندگی کالای خصوصی تلقی کنیم و قیمتگذاری آن را به صورت بی قید و شرط به بازار واگذار کنیم. این در حالی است که اولاً انرژی کالای مشاع و نسبتاً ضروری محسوب می‌شود نه کالای کاملاً خصوصی، بنابر این لزوماَ قیمتگذاری آن توسط مکانیسم بازار منتهی به قیمت عادلانه نخواهد شد. ثانیاً بر فرض که انرژی کالای خصوصی باشد باز هم مکانیزم عرضه و تقاضا ممکن است فاقد کارآیی لازم باشد؛ زیرا مکانیسم عرضه و تقاضا در بازاری می‌تواند به کشف قیمت نسبتاً عادلانه (مورد رضایت طرفین معامله) بینجامد که فروضی نظیر تعداد زیاد عرضه و تقاضا کنندگان، اطلاعات کامل و شفافیت، عدم وجود هزینه مبادله، وجود فناوری کامل و کالاهای جایگزین در دسترس در آن برقرار باشد. این در حالی است که این فروض عمدتاً در بازار انرژی – خصوصاً در برخی حامل‌ها نظیر بنزین- صادق نیست و لذا بازار در این زمینه شکست می‌خورد. به عبارت دیگر به همان دلائلی که در موارد شکست بازار، مکانیسم بازاری کنار گذاشته می‌شود در برخی حامل‌های انرژی نیز ضرورتاً باید از مکانیسم‌های دیگری برای توزیع منابع استفاده کرد. بنابراین باید به دنبال مکانیسم‌های جایگزین و مکمل روش بازاری باشیم که به اصطلاح در علم اقتصاد نهادی به آن «طراحی سازوکار» می‌گویند. یعنی الزاماً روش قیمتگذاری بازاری و یا دولتی در قیمت گذاری صحیح نیست، بلکه می‌توان از سازوکارهای بین این دو به عنوان مثال ایجاد نهاد تنظیمگر استفاده کرد.
چهارمین خطا این است که انحصار چارچوب تحلیلی در سیاست گذاری بهبود یارانه انرژی را در سازوکار بازاری و قیمت گذاری قفل نموده، و از سایر سطوح سیاست گذاری غفلت نمائیم. ویلیامسون از اقتصاددانان نهادی چهار سطح برای تحلیل اقتصادی ذکر کرده است: 1- سطح تخصیص منابع (مانند سیاستهای مبتنی بر قیمت) 2- سطح سازماندهی و حکمرانی 3- سطح قوانین و نهادهای رسمی 4- سطح نهادهای غیررسمی نظیر فرهنگ. برای مثال می‌توان علاوه بر تفکر در مورد نحوه قیمتگذاری بنزین، با تغییر سازماندهی در عرضه انرژی و ارائه سوخت جایگزین، همچنین ایجاد نهاد تنظیم گر رسمی و استفاده از سیاستهای اقتصاد رفتاری ، بسته ای جامع از سیاست گذاری ارائه دهیم، نه اینکه خودمان را محدود به اولین سطح سیاست گذاری کنیم.
آخرین خطا آن است که اولویت‌ها را در اجرای سیاست‌ها نادیده بگیریم. برای مثال در سال 95 سهم بنزین از مجموع یارانه‌های فرآورده‌های نفتی، 8 درصد و سهم گازوئیل حدود 68 درصد است. از سویی دیگر بیش از سه چهارم یارانه ضمنی هیدروکربوری به غیرخانوار اختصاص دارد.[2] اما اصلاح قیمت بنزینی در اولویت قرار می‌گیرد، این در حالی است که بنزین که کالای معیار و نسبتاً ضروری محسوب شده و موجب افزایش انتظارات تورمی شده و در حالی که اقتصاد از کاهش ارزش پول ملی و بی ثباتی رنج می‌برد، زمان بسیار نامناسبی برای اصلاحات انتخاب شده است. کارت سوخت بدون هیچ دلیلی حذف شده و سیاست گذار چشمانش را بر روی اصلاحات اساسی در مورد مصرف خوراک پتروشیمی‌ها و نیروگاه‌ها و مشترکین پرمصرف برق خانگی و نیز صنایع بزرگ پرمصرف و با بهره‌وری پایین بسته است.
[1] سازمان برنامه و بودجه در دو مقطع یعنی شهریورماه 1398 و آبان ماه 1398 اقدام به انتشار گزارشاتی با عناوین زیر نمود:
- بررسی نظام یارانهای در اقتصاد ایران، تخمین ابعاد کمی و ارائه راهبردهای اصلاحی، سازمان برنامه و بودجه، شهریورماه 1398
- برنامه کلی اصلاحات ساختاری بودجه عمومی، سازمان برنامه و بودجه، آبان ماه 1398
[2] گزارش مر کز پژوهشهای مجلس، یارانه پنهان و ملاحظات آن، 1398
- 1
- 33
- 1
danialmavali68
اندازه‌گیری میزان مطلق یارانه انرژی کشورها و مقایسه آنها با یکدیگر روشی اصولی برای نتیجه‌گیری‌های کلان نخواهد بود لذا می‌بایست میزان یارانه انرژی کشورها را در مقایسه با حجم اقتصاد و میزان جمعیت در آنها سنجید
بر اساس اینکه یارانه پیدا و پنهان انرژی بر اساس قیمت‌های جهانی انرژی تغییر می‌کند، می توان رابطه نزدیکی بین تغییرات قیمت نفت و یارانه انرژی در دنیا مشاهده کرد.
باتوجه به تحقیقات و نظر بنده اینکه یارانه انرژی دو نوع مصرف دارد: مصرف رانتی و توسعه‌ای و مصرف رفاهی. لذا ممکن است بعضی کشورها به دلیل پیروی از سیاست توسعه صنعتی ویژه‌ای، به بخش‌هایی از صنعت یارانه انرژی یا رانت بدهند. در بعضی دیگر از کشورها بیشتر مصارف یارانه انرژی مربوط به کاهش هزینه‌های خانوار و افزایش سطح رفاه آنها می‌شود. ادامه هر کدام از انواع یارانه انرژی یادشده نامطلوب است زیرا که در حالت اول، صنایع از رقابت فناوری در بازار جهانی عقب خواهند افتاد و با کاهش توان رقابت‌پذیری آنها، تراز تجاری افت خواهد کرد. در حالت دوم نیز مصرف انرژی نابهره‌ور خواهد ماند و هزینه‌های گزافی که باید تبدیل به درآمد برای خانوارها شود، به صورت تخفیف بر مصرف انرژی برای آنها بطور نابرابر توزیع می‌شود. لذا کشور ایران می‌بایست به دنبال راه‌حل‌هایی برای حذف تدریجی یارانه انرژی و تطابق با بازارهای جهانی از طریق افزایش مبادلات تجاری باشد
